簡介

由於競爭事務審裁處（「審裁處」）於2020年4月作出的一宗裁決，競爭事務委員會（「競委會」）於2020年6月22日刊發了《建議罰款的政策》（「該政策」）。本文將簡介該政策的主要原則及方法。

法律原則

根據香港法例第619章《競爭條例》（「該條例」），審裁處若信納某人已違反或已牽涉違反該條例下的競爭守則，有權對該人施加罰款。為協助審裁處運用上述權力，競委會在該條例下有法定權利，可在適當時進行調查，並在有合理因由相信發生上述違反的情況下向審裁處申請對該人施加罰款，競委會亦會向審裁處建議其認為適合的罰款款額（「建議罰款」）。

香港首宗罰款裁決

2020年4月29日，審裁處在Competition Commission v W. Hing Construction Co Ltd And Others [2020] HKCT 1一案中頒下裁決，訂下了釐定罰款款額的正確方法。在該案中，十名答辯人在向某公共屋邨的多名住戶提供裝修服務時，訂立及執行一項瓜分市場安排及合謀定價安排，違反該條例的第一行為守則。該案的詳細案情請參閱此處。第一行為守則規定，業務實體不得 (a) 訂立或執行其目的或效果是妨礙、限制或扭曲在香港的競爭的協議；(b) 從事具有上述目的或效果的經協調做法；或 (c) 以業務實體組織成員的身分作出或執行具有上述目的或效果的決定。

審裁處須審理的其中一個問題是對各答辯人施加的罰款款額。競委會認為，香港應採取與歐盟及英國類似的處理方法。歐盟和英國均採取逐步分析方法，首先計算罰款的「基本款額」（與業務實體的違規相關營業額或銷售價值掛鈎），再考慮多項因素作出調整，例如：(i) 可減輕處罰的因素，及 (ii) 特定阻嚇。另一方面，其中一名答辯人認為應採取澳洲的處理方法，即無須進行計算，而只是基於所有因素作出價值判斷。

審裁處裁定，香港應採用結構性及計算方法，因為這種方法能達到最大的阻嚇作用，而逐步處理的方式更能夠預測罰款款額。其後，審裁處訂下了評估適當罰款款額的四個步驟，這些步驟就是該政策的起源。

該政策的內容

概述

由於上述案件的裁決，競委會制定了該政策，旨在確保其於制定建議罰款時所遵循的原則一致及提高透明度。競委會在釐定建議罰款時一般會運用該政策訂明的四個步驟。這些步驟與該條例訂明的原則及上述案件的裁決一致，但個別案件可基於某些細節而偏離上述一般方法。此外亦應注意，作出最終決定的權力仍然屬於審裁處，該政策對審裁處並無約束力。競委會將會不時在適當情況下檢討及修訂該政策，以反映審裁處及上級法院的裁決。

適用範圍

該政策適用於可能構成以下情況的行為：

1.        違反該條例第6條下的第一行為守則或該條例第21條下的第二行為守則（每項各稱為「行為守則」）；或

2.        該條例第91條所指業務實體及業務實體組織牽涉違反某行為守則，但不包括並非業務實體的個人牽涉違反某行為守則。

四個步驟

1.        釐定基本款額

在釐定建議罰款的基本款額時，競委會將考慮：

1. 1. 與違反行為直接及／或間接相關的銷售價值；
   2. 有關行為的嚴重程度；及
   3. 違反行為持續的時間。

2.        按加重或減輕罰款的因素及其他因素作出調整

該行為發生的情況、該人先前是否曾被審裁處裁定為違反該條例，以及該行為引致的損失或損害程度，均是在考慮是否增加或減少基本款項時的相關考慮因素。

此外，部分加重罰款的因素包括但不限於：

1. 1. 業務實體在該項違反中擔任領袖或發動者的角色行事；
   2. 業務實體對他人採取脅迫及／或報復措施以確保該項違反得以實施、持續及／或保密；
   3. 董事及高級管理人員牽涉該項違反；
   4. 當業務實體的行為屬極其嚴重的性質；
   5. 當相關反競爭行為反映廣泛的行業做法，因此有需要加強一般阻嚇；
   6. 有關行為屬嚴重反競爭行為，而有關業務實體知悉競委會正在調查後仍繼續其違反行為；
   7. 業務實體阻礙競委會的調查。

另一方面，部分減輕罰款的情況包括但不限於：

1. 1. 對有關行為是否合法真確的未確定性；
   2. 業務實體對該項違反的參與有限；及
   3. 業務實體已採取措施，透過實施適切及持續遵守的合規方案，展示企業對遵守競爭責任的承擔，確保真正符合該條例的規定。

競委會亦須考慮，就有關個案的情況而言，經調整的款額是否公正及相稱的罰款。

3.        採用法定罰款上限

經過上述兩個步驟後，計算出的數額如超出該條例第93(3) 條規定的法定上限（即在該項違反發生的每一年度於香港境內得到的總營業額的10%，最長為期三年），競委會將採用法定上限作為建議罰款，但可因應下述第四步進行調整。

4.        因合作而寬減

業務實體如與競委會合作（通常是在競委會調查期間提供資料及證據），經過上述三個步驟計算出的數額將予以扣減以作最後調整（如適用）。

四個步驟的應用

在本案中，審裁處運用了上述四個步驟釐定十名答辯人的罰款金額：

1.        首先，審裁處根據以下因素釐定各答辯人的基本款額：

1. 1. 根據各答辯人就涉案公共屋邨裝修工程發出的工作訂單及發票，釐定各答辯人在香港與違規行為直接或間接相關的銷售價值金額為港幣1,324,410元至港幣4,938,040元不等；
   2. 考慮到各答辯人的角色、合謀安排以及他們在香港房屋委員會明文警告禁止「分餅仔」的情況下仍然違規，嚴重程度百分比為24%；及
   3. 考慮到各答辯人獲取的銷售價值，僅為該答辯人在違規期間而非整個財政年度的銷售，持續時間乘數為1；

2.        第二，審裁處按減輕罰款的因素，例如答辯人擔任間接角色，在基本款額上再作調整；

3.        第三，採用法定罰款上限；及

4.        最後，審裁處考慮了合作因素，但各答辯人均沒有因合作而要求獲寬減罰款。此外，審裁處亦考慮了無能力償付的因素，但認為並無清晰而具說服力的證據顯示以無能力償付為由要求寬減的答辯人將會受到損害，故此不構成寬減的充分理由。

結果，十名答辯人被判罰款港幣132,000元至港幣740,000元不等。

總結

該政策公布後，預期競委會就反競爭行為罰款款額向審裁處作出的建議將會更加一致，該政策亦令釐定建議罰款的過程更加透明。加上該政策為合作的業務實體提供寛減，相信針對反競爭行為的執法效力和阻嚇作用將會提高，亦能令消費者受惠。