在香港，以火化形式殮葬先人越來越普遍，市民對骨灰龕位的需求有增無減。由於政府的骨灰龕數目有限，私營骨灰龕便應運而生，有些位於新界，有些更設於工廠大廈內。但購買者未必知道，有些私營骨灰龕是未經許可的發展項目，亦違反政府地契及《城市規劃條例》的規定。

簡介

私人經營的骨灰龕必須符合法定分區計劃大綱圖指明的土地規劃用途、建築設計、建築標準規定，以及政府地契的所有條款。

政府地契的規定

視乎政府地契的條文，土地擁有人須向地政總署申請修改地契條款以設置骨灰龕設施，或將已違反地契規定的情況規範化。提出申請前，申請人應先向城市規劃委員會（「城規會」）申請並取得相關的規劃許可。如果城規會批准申請，地政總署會加入適當的修改地契條款，及可能要求申請人補地價。

法定土地規劃要求

骨灰龕經營者應向城規會申請規劃許可，並須符合《城市規劃條例》（香港法例第131章）（「該條例」）的規劃要求。一般而言，如果土地的用途地帶屬「其他指定用途」註明「墳場」或「靈灰安置所」（即骨灰龕），骨灰龕則為經常准許的用途，無須向城規會提出規劃申請。然而，在大部分的法定圖則「政府、機構或社區」地帶及／或「綠化地帶」的註釋中（構成大綱圖的一部分）（「註釋」），骨灰龕屬須先向城規會申請後有附帶條件或無附帶條件獲准的用途（「第二欄用途」），該條例規定申請人須取得城規會的規劃許可。如欲於上述用途地帶以外的土地興建骨灰龕，則必須根據該條例向城規會申請更改地帶的用途（rezoning）。

城規會處理申請時，一般會考慮所有相關的規劃因素，包括地點、土地用途是否協調、對交通及環境的影響、有關政府部門及公眾的意見。城規會發出規劃許可時，可以附加若干規劃條件。根據該條例，城規會有權採取的執法行動，僅限於就不符合法定分區計劃大綱圖規定的個案，發出強制執行通知書及提出檢控。

明月山案的裁決

最近Hero Limited & Anors v The Director of Planning一案中，法院需裁定私營骨灰龕「明月山」是否未經許可的發展項目。法院裁定明月山並非註釋所指的「神龕」，因此是未經許可的發展項目。申請人質疑規劃署署長根據該條例發出多份強制執行通知書要求明月山停止非法發展項目的決定，但被法院駁回。此案的關鍵問題，在於明月山是否屬於分區計劃大綱圖中的「鄉村式發展」地帶所准許的神龕。

神龕及靈灰安置所的定義

在城規會公布的詞彙釋義中，神龕是指「作拜祭用途的地方或構築物，建築物除外。」其備註進一步描述神龕「通常為小型者」，「以及不包括作宗教用途的建築物」。靈灰安置所是指「放置盛有遺骸經火化後所剩骨灰的壁龕或骨灰甕的地方或地下室。」

神龕及靈灰安置所在分區計劃大綱圖屬不同分類

在註釋中，神龕屬於經常准許的用途（「第一欄用途」），但第二欄用途或位於自然保育區除外。位於「政府、機構或社區」及／或「綠化地帶」的靈灰安置所，則屬於第二欄用途。在綠化地帶，靈灰安置所必須位於「宗教機構或現有靈灰安置所的擴建部分」之內，而神龕則屬於第一欄用途。由於神龕和靈灰安置所在分區計劃大綱圖中有不同的分類，應屬「靈灰安置所」的用途，顯然不能同時被分類為「神龕」。

規劃意向

另一個重要的問題是，就分區計劃大綱圖而言，一座提供壁龕／骨灰盒業務的建築物，是否亦可被視為包含多個神龕的綜合構築物，因而是經常准許的用途，無須向城規會申請許可。這個問題的關鍵在於「鄉村式發展」地帶的規劃意向。

在註釋中，「鄉村式發展」地帶的規劃意向，乃就現有的認可鄉村和適宜作鄉村擴展的土地劃定界線。該地帶內的土地，主要供原居村民興建小型屋宇之用。在新界豁免管制屋宇的地面一層，有多項配合村民需要和鄉村發展的商業和社區用途列為經常准許的用途。其他商業、社區和康樂用途，如向城市規劃委員會申請許可，或會獲得批准。

從註釋可見，第一，「鄉村式發展」地帶是保留作鄉村式發展的；第二，配合村民需要和鄉村發展的用途，與其他商業、社區和康樂用途，是有明顯分別的。

骨灰龕並非鄉村式發展地帶的許可用途

神龕規模和用途較小，不涉大型建築工程，在所有地帶均為許可用途。相反，靈灰安置所規模大，屬厭惡性用途，對交通、環境及基礎設施可能造成負面影響，一般應被劃為「其他指定用途」，以反映規劃意向。

就以上不同的規劃意向來看，明月山似乎並非為配合村民需要和鄉村發展的用途而設。大量訪客在全年不同時間到訪，在骨灰龕進行焚香誦經等多種習俗，並不配合村民的需要，實際上村民可能根本從不贊同，這樣的發展項目並不符合規劃意向。

因此法院裁定，就規劃而言，神龕與靈灰安置所有明顯分別，神龕並不包括像骨灰龕這類會對規劃造成重大影響的構築物，「神龕」的定義亦已清楚訂明不包括具建築物規模的構築物。因此，像明月山這種規模的骨灰龕顯然是靈灰安置所，而非神龕（雖然明月山的英文名稱「The Shrine」是神龕的意思）。

建議實施新的私營骨灰龕發牌制度

香港市民對私營骨灰龕的不滿聲音越來越多，尤其是某些骨灰龕被指霸佔政府土地，亦有人質疑這些骨灰龕是否符合地契及法定規劃要求。食物及衛生局在2010年7月6日發表了「骨灰龕政策檢討公眾諮詢」，了解公眾對於規管私營骨灰龕的意見，而公眾普遍贊成政府規管私營骨灰龕的建議。

政府建議修訂《公眾衞生及市政條例》（第132章），就私營骨灰龕的發牌制度作出規定，日後無牌經營的私人骨灰龕將屬違法，經營者可被處以罰款及／或監禁。此發牌制度並不影響現時的執法部門（即城規會、地政總署、屋宇署及消防處）對違反有關法例及規定的私營骨灰龕採取執法行動。

日後法例亦會規定，現有私營骨灰龕的經營者可以申請牌照或臨時豁免。私營骨灰龕獲得臨時豁免後，必須凍結龕位數目及暫停銷售龕位，直至取得正式牌照為止。無牌或未取得臨時豁免而經營私營骨灰龕，即屬違法，發牌部門將對非法經營的骨灰龕採取執法行動。

目前，市民在購買私營骨灰龕位時應注意買賣協議的條款，確保即使私營骨灰龕的經營者違反土地規劃法例或政府地契規定，自己的權利仍可得到保障。