简介

原讼法庭（「法院」）最近在Tam Sze Leung & Ors v Commissioner of Police [2021] HKCFI 3118这宗司法复核案件中，就香港警务处在香港法例第455章《有组织及严重罪行条例》（「该条例」）下的权力作出重要裁决。法院裁定，警方过往一直使用「不同意处理书」来冻结怀疑持有犯罪得益的银行账户，实属违法（有关本案之前就此问题的法律原则，请参阅本于2019年2月份的文章〈慎防误堕洗黑钱法网：上诉庭驳回就「不同意处理书」违宪而提出的司法复核〉）。

背景

不同意处理书制度

根据该条例第25条，任何人如处理其知道或有合理理由相信为犯罪得益的财产，即属犯罪。根据该条例第25A条，如该人已向当局作出披露，并已取得获授权人员同意处理有关财产，则可构成第25条「处理犯罪得益」罪行的抗辩理由。实际上，在涉及银行账户的怀疑洗钱个案中，金融机构如欲提出第25A条的法定抗辩理由，会向联合财富情报组提交可疑交易报告来作出披露。联合财富情报组可以发出同意书，授权披露者继续处理资金。然而，警方以往常在调查初期便发出不同意处理书，实际上促使银行为免触犯第25条的「处理犯罪得益」刑事罪行而冻结有关账户。

案情

本案四名申请人乃同一家庭成员，他们因涉嫌触犯香港法例第571章《证券及期货条例》的市场失当行为罪以及进行洗钱活动而被当局调查。联合财富情报组将有关调查通知各申请人的开户银行，并敦促该等银行提交适当的可疑交易报告。该等银行向联合财富情报组提交可疑交易报告后，便收到不同意处理书，导致大约3,000万至4,000万港元资金被冻结。不同意处理书的效力维持了大约10个月，直至法院于2021年10月对申请人及其账户发出限制令之后才撤回。

司法复核

申请人就上述不同意处理书制度向法院申请批准司法复核，并提出以下6个复核理由：

1.         发出及维持不同意处理书的程序不合规定及不公平，因为当中欠缺通知、并无说明理由，亦没有公平聆讯的可能；

2.         不同意处理书的做法超越该条例授予的权力，该条例并无授权警方施行实际上的冻结财产制度；

3.         不同意处理书干预申请人的宪法权利，而这种干预并非法律订明的；

4.         不同意处理书剥夺申请人获得公平审讯的权利；

5.         不同意处理书及此制度过度干预申请人在《基本法》下的财产权，以及在《香港人权法案》下的私隐和家庭权利；及

6.         不同意放行资金（即使只是部分资金）的决定是不合法的。

法院裁定第二、三及五项复核理由成立，而驳回其余复核理由。

复核理由二：越权

就复核理由二而言，法院引用以下法律原则：公共机构采取的任何行动必须以实在的法律为充分依据，否则即属违法。由于该条例并无任何明确的权利限制，法院需判断该条例第25及25A条（「有关条文」）的用意是否授权警方及其他执法机关采纳现行的不同意处理书制度。法院指出，由于牵涉到宪法权利，案件必须达到很高的门坎，法院才会确认有此立法意图。

鉴于该条例明文订明了其他设有实质及程序保障的资产冻结机制，法院认为立法机关相当不可能有意授予警方无规管及非正式的资产冻结权力而不设复核机制，而且对于可实施非正式资产冻结的情况亦不设限制。法院亦审视了该条例的立法背景，从中可见立法机关曾经关注对在没有法庭命令下冻结财产的行政权力加以约制的问题。因此，法院认为有关条文的措词及目的均没有使得有关条文隐含实施不同意处理书制度的权力，是故警方的做法是超越了有关条文授予的权力。

复核理由三：法律并无订明

政府在规限市民的基本权利时，必须采用法律清晰订明而且相称的方式。就「法律订明」而言，申请人认为，该条例对于发出不同意处理书的权力完全不设限制或保障，因此这项权力很容易被滥用。这与该条例其他条文所订明的举证门坎、范围、时限、司法监督及程序大相径庭。

法院考虑到，即使 (1) 警方本身对于不同意处理书制度下的权力性质及范围的理解也有「重大分歧或转变」，及 (2) 提出司法复核或针对银行提出民事诉讼也未必能就滥用权力的问题提供适当保障，因此法院裁定，不同意处理书制度欠缺充分清晰的权力范围及行使方式，而且法律亦没有就滥用问题提供足够保障，故此裁定，警方实施的不同意处理书制度并非法律订明的。

复核理由五：过度干预基本自由

在相称性问题上，法院信纳，限制存取犯罪收益有着阻吓刑事活动的正当目的；法院亦认为，不同意处理书制度的目的与实施之间有着合理关连。问题的关键是：按照「显然无合理基础」标准，不同意处理书制度是否超过该正当目的所需？

法院同意申请人所指，警方在调查初期可采用许多其他有清晰界定权力及保障措施的方法来打击洗钱行为。法院指出，警方只是偶尔对不同意处理书制度进行内部检讨，而其检讨亦欠缺对相称性的评估，故法院认为当前未有在打击洗钱的好处与宪法保障的财产权之间取得合理平衡。因此法院裁定，警方实施的不同意处理书制度并不符合相称性要求。

总结

本案的重要之处，在于警方过往一直以不同意处理书制度非正式地冻结涉嫌持有犯罪得益的银行账户的做法被裁定为违法。然而，法院还未向双方授予任何济助。此外，本案可能会有上诉，届时法院将再审视本案的裁决。不同意处理书制度能否及如何继续，仍有待观察。

鉴于不同意处理机制的做法变更，金融机构应检讨及更新其反洗钱政策及程序，尤其是在没有不反对处理书的情况下，银行需要制定决策机制，以决定是否非正式地冻结嫌疑账户来确保遵守该条例。

由于不同意处理书对于在刑事调查初期避免资产被耗散有着重要作用，本案的裁决对罪案受害人也产生了重大影响，包括近年日益常见的网络诈骗案的受害人。罪案受害人应征询法律意见，以采用其他方法确保可追溯的财产得到保存，例如向法院申请紧急禁制令。

自实施《港区国安法》及《港区国安法实施条例》后，香港已引入正式的资产冻结制度，政府及立法机关可能会提出修订《有组织及严重罪行条例》，使它与正式的资产冻结制度保持一致，以便执法机关保留该有效工具来打击洗钱。