简介

为更妥善监管公众集体投资计划，证券及期货事务监察委员会（「证监会」）于2019年9月27日就证监会认可集体投资计划的存管人设立监管制度的建议发出了咨询文件（「咨询文件」）。根据建议的监管制度，证监会有权对受托人及保管人采取纪律行动或其他执法行动（「建议监管制度」）。咨询文件是证监会为巩固香港作为提供全方位服务的国际资产管理中心的地位以及加强规管公众基金的策略的一部分。

集体投资计划

根据香港法例第571章《证券及期货条例》（「该条例」）附表1，「集体投资计划」的定义为具有集体性质的投资产品。投资者熟悉的常见集体投资计划包括互惠基金、单位信托、强制性公积金计划及房地产投资信托。集体投资计划通常包括以下四项元素：

• 必须涉及就财产而作出的安排（「财产」在该条例下的定义广泛，包括在香港或在其他地方的金钱、货物、据法权产和房地产）；
• 参与者对所涉财产的管理并无日常控制，即使他们有权就该等财产的管理获咨询或有权就该等财产的管理发出指示亦然；
• 该等财产整体上是由营办该安排的人或代该人管理的，及／或参与者的供款和用以付款给他们的利润或收益是汇集的；及
• 有关安排的目的是使参与者能够分享或收取从取得或管理财产而产生的利润、收益或其他回报。

该条例赋权财政司司长透过在宪报刊登公告，订明某些产品应该或不应被视为集体投资计划。现行监管制度下，在香港向零售投资者发售的集体投资计划根据该条例第104条及证监会的相关产品守则获认可及受规管。该等产品守则包括《单位信托及互惠基金守则》（《单位信托守则》）、《房地产投资信托基金守则》、《集资退休基金守则》及《开放式基金型公司守则》（统称「产品守则」）。产品守则通常会订明计划经营者资格及投资限制等架构规定，例如要求发售文件载有产品的所有主要特点及风险，让投资者作出有根据的决定。产品守则亦列明了各有关集体投资计划的持续披露规定。

由于集体投资计划的本质是要求投资者作出全权投资于证券及期货组合的授权，因此必须设有投资者保障措施，以确保集体投资计划的经营者（例如基金经理）符合相关产品守则订明的资格，方可经营集体投资计划。

该条例第103条订明，经营者如未经证监会许可而发售或销售集体投资计划，或发出载有邀请公众取得集体投资计划的权益或参与集体投资计划的广告、邀请或文件，即属犯罪。

集体投资计划受托人及保管人的主要活动，就是保管集体投资计划内的资产。除此以外，某些受托人及保管人也负责其他职能，例如独立监察及监督集体投资计划的资产及其他行政工作。

设立建议监管制度的原因

香港目前并无任何公众基金受托人及保管人发牌制度，由于欠缺特定的直接监管途径，证监会对于这类受托人及保管人并无监管权力，而强制性公积金计划管理局、香港金融管理局（「金管局」）及保险业监管局等公营部门只对某些受托人和保管人具有有限或间接的监管权力。

因此，与英国和新加坡等主要海外市场相比，香港对提供公众基金受托、保管或存管服务的机构欠缺直接监管。证监会认为，对这些服务机构作出有效规管以保障公众基金的零售投资者是极为重要的。故此，为紧贴国际常规，证监会建议在该条例附表5下增设一类新的受规管活动：「第13类受规管活动──以证监会认可集体投资计划的存管人（即受托人／保管人）的身分行事」（「第13类受规管活动」）。

第13类受规管活动的建议范围

在建议监管制度下，第13类受规管活动下的持牌或注册中介人称为「存管人」，包括「顶层」受托人及保管人，即在保管安排过程中位处顶层的实体。就以单位信托形式构建的有关集体投资计划而言，此实体将会是受托人。就以任何其他形式构建的有关集体投资计划（例如根据该条例认可的开放式基金型公司或互惠基金公司）而言，此实体将会是根据其与该集体投资计划之间订立的书面协议获委任以履行保管人职能的人士。存管人的代名人、代理人及获其转授职能者（例如次保管人或获「顶层」受托人委任的全球保管人）将不属于第13类受规管活动的建议范围之内。

建议监管制度所涵盖的集体投资计划，将会是获证监会根据该条例第104条认可的计划或基金，包括根据该条例获认可的单位信托、互惠基金公司、房地产投资信托基金、集资退休基金，以及根据该条例获注册及认可并须遵守产品守则的开放式基金型公司。

鉴于强积金核准受托人已受到积金局的规管及监督，证监会建议，如受托人的服务仅涉及向强积金计划、雇主及雇员或专业投资者（而非零售投资者）提供的强积金产品，则无须根据第13类受规管活动持牌或注册。

建议监管框架

发牌规定

任何经营第13类受规管活动（即以存管人身分行事）的业务的法团均须获证监会发牌或注册。这项规定亦适用于就中介人的「以存管人身分行事」业务履行任何受规管职能的个人，他们须为隶属该中介人的持牌代表或有关人士。若职员在与存管人履行产品守则所列明的规管责任直接有关的业务职能中，执行不止于文书工作的职务，上述申领牌照或注册的规定亦适用。执行操作工作的文员一般无须根据建议监管制度领取牌照或注册。

尽管「顶层」受托人及保管人可将其职能转授予第三方，但从事第13类受规管活动的存管人就该等职能负有的责任，仍须由该存管人承担。「顶层」受托人有责任以合理的谨慎、技能和勤勉尽责的态度，拣选及监察获其转授职能者。

申请牌照或注册以进行某类受规管活动的人士，必须使证监会信纳其为获得发牌或注册的适当人选。同样地，注册机构应确保将获委聘的有关个人是适当人选。现有的发牌准则将同等地适用于寻求就第13类受规管活动获证监会发牌或注册的公司及个人。咨询文件言明，《胜任能力的指引》将予修订，以列明适用于第13类受规管活动的认可行业资格及有关本地监管架构的考试。

财政资源规定

根据香港法例第571N章《证券及期货（财政资源）规则》，证监会建议，持牌从事第13类受规管活动的法团必须维持足够的财政资源如下：

• 缴足股本最低数额为10,000,000港元，与产品守则下的现行规定相若；及
• 所须的速动资金最低数额为3,000,000港元。

专业弥偿保险规定

证监会亦建议施加一项非法定规定，要求从事第13类受规管活动的存管人须投购一份专业弥偿保单，而所提供的保险保障范围应足够应付就因其在经营第13类受规管活动的业务时失职而遭提出的法律责任申索。

操守及内部监控规定

从事第13类受规管活动的存管人及个人，须遵守适用的法例及监管规定，包括《证券及期货条例》以及证监会发出的指引，例如《证券及期货事务监察委员会持牌人或注册人操守准则》（《操守准则》）和《适用于证券及期货事务监察委员会持牌人或注册人的管理、监督及内部监控指引》。

从事第13类受规管活动的存管人须遵守产品守则的现有规定，而该等规定在需要时将因应各类产品的特定性质作出修改，以反映新增设的第13类受规管活动。例如，根据《单位信托守则》，由于存管人将会受到证监会的持续监督（如属注册机构，则受到金管局监督），因此证监会建议删除须向证监会呈交年度内部监控报告的现行规定。但应注意，任何附属法例的相应修订将须经过进一步的公众咨询和立法程序，方可作实。

此外，证监会建议在《操守准则》中增设新的附表11，就存管人应制定的内部监控措施提供指引。从事第13类受规管活动的存管人的高级管理层有责任运用专业判断，根据建议的附表11落实内部监控制度。

存管人现有职员的过渡安排

由于证监会认可集体投资计划的存管人长久以来于香港经营并由经验丰富的职员管理，证监会建议采用「豁免」方式来将这些存管人的现有职员纳入建议监管制度内。他们将会按照学历、相关行业经验及管理经验受到评核，并须在取得发牌或注册核准后12个月内，完成一个由某持续专业培训机构举办与第13类受规管活动的法律和监管框架有关且不少于五小时的课程，而无须通过有关本地监管架构的考试。

总结

集体投资计划的存管人受托保管集体投资计划的资产，责任重大，因此预期建议监管制度将会提供全面的规管制度，监管在香港提供受托人及保管人服务的中介人，从而充分地保护集体投资计划的资产，及有效地保障零售投资者的权益。以上公众咨询将于2019年12月31日结束。

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