原訟庭裁定警方非正式凍結銀行帳戶違法
簡介
原訟法庭(「法院」)最近在Tam Sze Leung & Ors v Commissioner of Police [2021] HKCFI 3118這宗司法覆核案件中,就香港警務處在香港法例第455章《有組織及嚴重罪行條例》(「該條例」)下的權力作出重要裁決。法院裁定,警方過往一直使用「不同意處理書」來凍結懷疑持有犯罪得益的銀行帳戶,實屬違法(有關本案之前就此問題的法律原則,請參閱本於2019年2月份的文章〈慎防誤墮洗黑錢法網:上訴庭駁回就「不同意處理書」違憲而提出的司法覆核〉)。
背景
不同意處理書制度
根據該條例第25條,任何人如處理其知道或有合理理由相信為犯罪得益的財產,即屬犯罪。根據該條例第25A條,如該人已向當局作出披露,並已取得獲授權人員同意處理有關財產,則可構成第25條「處理犯罪得益」罪行的抗辯理由。實際上,在涉及銀行帳戶的懷疑洗錢個案中,金融機構如欲提出第25A條的法定抗辯理由,會向聯合財富情報組提交可疑交易報告來作出披露。聯合財富情報組可以發出同意書,授權披露者繼續處理資金。然而,警方以往常在調查初期便發出不同意處理書,實際上促使銀行為免觸犯第25條的「處理犯罪得益」刑事罪行而凍結有關帳戶。
案情
本案四名申請人乃同一家庭成員,他們因涉嫌觸犯香港法例第571章《證券及期貨條例》的市場失當行為罪以及進行洗錢活動而被當局調查。聯合財富情報組將有關調查通知各申請人的開戶銀行,並敦促該等銀行提交適當的可疑交易報告。該等銀行向聯合財富情報組提交可疑交易報告後,便收到不同意處理書,導致大約3,000萬至4,000萬港元資金被凍結。不同意處理書的效力維持了大約10個月,直至法院於2021年10月對申請人及其帳戶發出限制令之後才撤回。
司法覆核
申請人就上述不同意處理書制度向法院申請批准司法覆核,並提出以下6個覆核理由:
1. 發出及維持不同意處理書的程序不合規定及不公平,因為當中欠缺通知、並無說明理由,亦沒有公平聆訊的可能;
2. 不同意處理書的做法超越該條例授予的權力,該條例並無授權警方施行實際上的凍結財產制度;
3. 不同意處理書干預申請人的憲法權利,而這種干預並非法律訂明的;
4. 不同意處理書剝奪申請人獲得公平審訊的權利;
5. 不同意處理書及此制度過度干預申請人在《基本法》下的財產權,以及在《香港人權法案》下的私隱和家庭權利;及
6. 不同意放行資金(即使只是部分資金)的決定是不合法的。
法院裁定第二、三及五項覆核理由成立,而駁回其餘覆核理由。
覆核理由二:越權
就覆核理由二而言,法院引用以下法律原則:公共機構採取的任何行動必須以實在的法律為充分依據,否則即屬違法。由於該條例並無任何明確的權利限制,法院需判斷該條例第25及25A條(「有關條文」)的用意是否授權警方及其他執法機關採納現行的不同意處理書制度。法院指出,由於牽涉到憲法權利,案件必須達到很高的門檻,法院才會確認有此立法意圖。
鑒於該條例明文訂明了其他設有實質及程序保障的資產凍結機制,法院認為立法機關相當不可能有意授予警方無規管及非正式的資產凍結權力而不設覆核機制,而且對於可實施非正式資產凍結的情況亦不設限制。法院亦審視了該條例的立法背景,從中可見立法機關曾經關注對在沒有法庭命令下凍結財產的行政權力加以約制的問題。因此,法院認為有關條文的措詞及目的均沒有使得有關條文隱含實施不同意處理書制度的權力,是故警方的做法是超越了有關條文授予的權力。
覆核理由三:法律並無訂明
政府在規限市民的基本權利時,必須採用法律清晰訂明而且相稱的方式。就「法律訂明」而言,申請人認為,該條例對於發出不同意處理書的權力完全不設限制或保障,因此這項權力很容易被濫用。這與該條例其他條文所訂明的舉證門檻、範圍、時限、司法監督及程序大相逕庭。
法院考慮到,即使 (1) 警方本身對於不同意處理書制度下的權力性質及範圍的理解也有「重大分歧或轉變」,及 (2) 提出司法覆核或針對銀行提出民事訴訟也未必能就濫用權力的問題提供適當保障,因此法院裁定,不同意處理書制度欠缺充分清晰的權力範圍及行使方式,而且法律亦沒有就濫用問題提供足夠保障,故此裁定,警方實施的不同意處理書制度並非法律訂明的。
覆核理由五:過度干預基本自由
在相稱性問題上,法院信納,限制存取犯罪收益有著阻嚇刑事活動的正當目的;法院亦認為,不同意處理書制度的目的與實施之間有著合理關連。問題的關鍵是:按照「顯然無合理基礎」標準,不同意處理書制度是否超過該正當目的所需?
法院同意申請人所指,警方在調查初期可採用許多其他有清晰界定權力及保障措施的方法來打擊洗錢行為。法院指出,警方只是偶爾對不同意處理書制度進行內部檢討,而其檢討亦欠缺對相稱性的評估,故法院認為當前未有在打擊洗錢的好處與憲法保障的財產權之間取得合理平衡。因此法院裁定,警方實施的不同意處理書制度並不符合相稱性要求。
總結
本案的重要之處,在於警方過往一直以不同意處理書制度非正式地凍結涉嫌持有犯罪得益的銀行帳戶的做法被裁定為違法。然而,法院還未向雙方授予任何濟助。此外,本案可能會有上訴,屆時法院將再審視本案的裁決。不同意處理書制度能否及如何繼續,仍有待觀察。
鑒於不同意處理機制的做法變更,金融機構應檢討及更新其反洗錢政策及程序,尤其是在沒有不反對處理書的情況下,銀行需要制定決策機制,以決定是否非正式地凍結嫌疑帳戶來確保遵守該條例。
由於不同意處理書對於在刑事調查初期避免資產被耗散有著重要作用,本案的裁決對罪案受害人也產生了重大影響,包括近年日益常見的網絡詐騙案的受害人。罪案受害人應徵詢法律意見,以採用其他方法確保可追溯的財產得到保存,例如向法院申請緊急禁制令。
自實施《港區國安法》及《港區國安法實施條例》後,香港已引入正式的資產凍結制度,政府及立法機關可能會提出修訂《有組織及嚴重罪行條例》,使它與正式的資產凍結制度保持一致,以便執法機關保留該有效工具來打擊洗錢。
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