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慎防誤墮洗黑錢法網:上訴庭駁回就「不同意處理書」違憲而提出的司法覆核

2019-02-28

簡介 

Interush Ltd v Commissioner of Police [2019] HKCA 70一案中,上訴人認為香港法例第455章《有組織及嚴重罪行條例》(「該條例」)第2525A條關於兩項洗黑錢罪行的條文(即所謂「不同意處理書」及「非正式凍結資產」)侵犯了《基本法》及《香港人權法案》所保障的財產權及向法院提起訴訟的權利


案情

2013111日,警務處商業罪案調查科、恒生銀行、東亞銀行注意到報章報導有公司推廣懷疑層壓式計劃。因此,東亞銀行於2013111日凍結涉案公司(「該公司」)的帳戶,而恒生銀行於2013114日向聯合財富情報組提交「可疑交易報告」。在商業罪案調查科調查涉嫌層壓式計劃期間,聯合財富情報組於2013116日向恒生銀行發出「不同意處理書」,範圍包括Interush LtdInterush (Singapore) Pte Limited(統稱「該公司」)的帳戶。恒生銀行在收到「不同意處理書」不久便凍結了Interush Ltd的帳戶,直至該公司在恒生銀行及美國銀行的帳戶於201549日被頒布限制令。

因此,該公司提出司法覆核,質疑該條例第2525A條是否合憲,理由是該公司根據《基本法》第6條及/或105條享有的財產權,以及根據《基本法》第35條及《香港人權法案》第10條享有向法院提起訴訟的權利,因以下原因受到侵犯:

1. 獲授權人員無需在任何時限內決定是否根據該條例第25A(2)(a) 條給予同意;

2. 「不同意處理」的決定不設任何時限;及/或

3. 政府並無補償申請人因「不同意處理書」而被扣留財產所引致的損失。

該公司又認為,即使該條例第2525A條被裁定為合憲,但警方拒絕給予同意的決定仍屬違法。


相關法例

該條例第25條訂明,「除(該條例)第25A條另有規定外,如有人知道或有合理理由相信任何財產全部或部分、直接或間接代表任何人從可公訴罪行的得益而仍處理該財產,即屬犯罪」,即一般稱為「洗黑錢」的罪行。

而該條例第25A條訂明,任何人如未能披露關於其知道或相信是代表罪行得益的財產的可疑交易,除非獲授權人已同意容許該人繼續處理該等得益,否則即屬犯罪,即「不同意處理書」制度及一般稱為「知情不報」的罪行。


原訟庭的裁決

簡言之,原訟庭裁定該條例第25A(2)(a) 條的「不同意處理書」制度並無侵犯該公司的財產權,亦無否定該公司向法院提起訴訟的權利,原因如下:

財產權

1. 該條例第25A(2)(a) 條的作用並非暫停銀行帳戶或凍結可疑財產,它只是為在可疑交易披露後再處理財產的人提供抗辯理由,而非用來繞過申請限制令的程序,因此並不觸及《基本法》第6及第105條所保障的財產權。

「不同意處理書」的時限

2. 儘管該條例第25A(2) 條沒有設定時限,而警方理論上可以無限期延長「不同意處理書」,但警隊已有足夠的內部指引,確保「不同意處理書」設有合理的時限。

3. 銀行等金融機構可主動暫停可疑銀行帳戶。「不同意處理書」往往只是在銀行披露可疑活動之後才發出,故並非銀行決定凍結帳戶的先決條件。金融機構在發現及披露可疑帳戶之後是否繼續執行客戶的指示,最終仍由金融機構決定。

向法院提起訴訟的權利

4. 不同意處理書制度可被司法覆核,該條例或其他法例並無排除此制度受到司法監管。況且,該條例第26(2)(b) 條賦權法院批准證人公開該項披露或披露者的身分,從而令受影響的一方能夠盤問該人。因此,該制度並無否定申請人向法院提起訴訟的權利。

5. 此外/另一方面,財產擁有人也可控告扣留可疑財產的金融機構阻止其使用該財產。

補償

6. 只要符合以下條件,財產持有人亦可根據該條例第29條向政府申請補償:

a.已就該財產作出披露;

b.已由於該項披露及為了作出調查而就該財產作出任何行為;

c.財產持有人沒有被起訴;

d.任何參與調查或檢控的人曾犯嚴重錯失;及

e.財產持有人因任何遵照限制令所作出的行動而蒙受了損失。

警方拒絕同意

7. 「不同意處理書」及警方其後延長「不同意處理」的決定,並非完全不合理(Wednesbury unreasonable),反而是有合理的理據,原因是:第一,警方有合理理由懷疑該公司帳戶內的資金是犯罪得益並涉及層壓式計劃;第二,本案涉及的層壓式計劃規模龐大,而且該公司採取不合作態度,甚為繁複。

原訟庭亦裁定,該條例第25A(2) 條並無違憲,因為該條例第25(1) 條並無賦權任何人干預、充公或剝奪他人的任何財產。因此,就該條例第25(1) 條而言,並不觸及《基本法》第6及第105條。該公司在原訟庭嘗試挑戰該條例第25A(2) 及第25A條不果,於是向上訴庭上訴。


上訴庭審理的爭論點

上訴庭需審理的爭論點如下:

1. 本案是否觸及《基本法》第6及第105條保障財產的憲法權利;

2. 「不同意處理書」的制度是否「依法訂定」;

3. 侵犯財產權的行為是否符合相稱性驗證準則;

4. 警方及海關的行為是否違憲,或利用「不同意處理書」制度繞過依照該條例第15條申請限制令的程序保障,從而不公平、不合理地對待該公司(「具體案情質疑」);及

5. 本案是否觸及《基本法》第35條保障的向法院提起訴訟的權利。


上訴庭的裁決

(1) 是否觸及憲法保障的財產權

上訴庭裁定,該條例第25條及/或第25A條並無觸及憲法保障的財產權。上訴庭認同原訟庭的觀點,認為該條例第25條僅訂立了一項罪行,禁止處理明知或相信為罪行得益的財產。

至於該條例第25A條,上訴庭則裁定觸及了財產權。法庭參考一宗根西(Guernsey)的案例後,裁定凍結銀行帳戶的權力是來自限制令而非「不同意處理書」或該制度。然而,「不同意處理書」確實影響了該公司動用其銀行帳戶款項的權力,從而影響該公司財產的經濟價值。

(2) 該制度是否法例訂明

該公司認為,在判斷侵犯財產權的行為是否獲合理理由支持前,法庭應首先審視「不同意處理書」制度是否「依法訂定」並且可供查閱及有確切的定義。但此論點被上訴庭駁回,因為該公司在原訟時並無提出。假如該公司當時提出此論點,警方及海關(負有證明侵犯受保障權利獲合理理由支持的舉證責任)便有權援引進一步證據予以反駁。

然而,上訴庭認為該條例第2525A條的確不可供查閱及不夠確切,未能令公眾規範及預見其行為將帶來甚麼後果,原因是:第一,上述條文並無說明當局可在甚麼情況下、根據甚麼準則拒絕給予同意及拒絕多久;第二,警方內部的《警務處程序手冊》含糊不清及不公開予公眾查閱。

(3) 合理理由;相稱驗證準則

上訴庭跟隨及採用了四個步驟的相稱性的驗證準則及Hysan Development Co Ltd v Town Planning Board (2016) 19 HKCFAR 372一案中訂立的兩項標準:

1. 侵犯權利的措施是否為了達致正當目的;

2. 如是,該措施與促進該目的是否有理性的關連;

3. 該措施是否「不超過為達致該目的所需」(如果決策者具備較佳條件來判斷該措施的社會目的的正當性,則應以「明顯無合理理由」為標準);及

4. 如是,在憲法保障的個人權利與侵犯該等權利所帶來的社會利益之間,是否已達致合理平衡,特別是,追求該社會利益會否導致對該人造成不可接受的沉重負擔。

在本案中,上訴庭裁定,第一,該條例第2525A條與阻嚇犯罪活動(透過限制存取犯罪收益)此正當目的有著理性的關連。

第二,《警務處程序手冊》並未含糊得違反相稱驗證準則。雖然該公司認為「不同意處理書」制度欠缺時限及指引,但上訴庭不接納此論點,並同意警方及海關的觀點,理由如下:

1. 所有行使公權力的人員均須承擔合理行事的隱含責任;

2. 根據《警務處程序手冊》作出決定的過程,必須符合《釋義及通則條例》第70條,「凡無訂明或限制在某特定時間內辦理的事情,不得作不合理的延擱,並須每遇適當情況時辦理」;

3. 警方調查所需的時間及所用的方法,必然取決於案件複雜程度以及受查人士如何回應警方的查問;

4. 法例賦予公職人員酌情權力所需的準確程度,必須視乎有關法例的標的事項而定(同時需避免法例過於僵);

5. 根據確立已久的典據,當法例規定公共機構承擔採取某些步驟的責任時,一般不會訂明時限,而是採用既有的普通法原則來控制延誤,包括但不限於關於採用「完全不合理測試」(Wednesbury test),而非加入時限。

第三,雖然該公司認為「不同意處理書」制度無限期凍結帳戶可能嚴重損害個人及業務利益,令基本權利受影響以及手段與目的不相稱,而且當局可選擇其他侵犯程度較低的方法,但此論點亦被上訴庭駁回:

1. 「不同意處理書」是在案件前期發出的,但限制令是在案件後期才可根據該條例第1415條發出的;後期發出限制令並不能證明前期發出的「不同意處理書」是不相稱的手段,因為這兩種不同的措施不能直接作比較:

限制令不同意處理書
包含多項程序上的保障(例如設有時限、受影響人士有權獲法院聆訊、法院可實施保存被凍結財產的措施)並無限制令所提供的保障
凍結銀行帳戶並不凍結銀行帳戶(帳戶是由金融機構自行凍結的)
在檢控階段發出在調查階段發出
發出限制令的標準是「有合理因由相信」發出「不同意處理書」的標準是「有合理懷疑」


2.
該公司認為,第一,「不同意處理書」影響受查人士的財政資源;第二,受查人士難以就警方懷疑的事項獲得充分資料,以成功進行司法覆核;第三,受影響人士成功對銀行提出民事申索的機會不大,因為銀行享有隱含權利,可在可疑情況下拒絕執行付款指示;第四,該條例第29條所指的補償僅適用於發出限制令的情況,但在資產被非正式凍結的情況下並無獲得補償的權利。但上述四項論據並未達到本司法覆核案所須的「明顯無合理理由」門檻。

3. 該公司指出,加拿大、澳洲及新西蘭均有其他侵犯程度較低的方法而同時亦可達致正當目的,但法院並不接納。法院認為只引述該等方法而不了解該等司法管轄區的整體法律制度面貌,對案件並無幫助。

(4) 具體案情質疑

上訴庭引用Engineers’ and Managers’ Association v Advisory Conciliation and Arbitration Service [1980] 1 WLR 302一案,指出問題的關鍵是決策者的延誤是否表示其放棄跟進「不同意處理書」的法定職能。就此而言,上訴庭裁定,由於案中沒有關於不真誠的指稱,而且本案涉及跨境元素,進一步令案情更為複雜,警方及海關的行為並不違憲,亦無不公平或不合理地對待該公司。

(5) 向法院提起訴訟的權利

該公司認為,由法院以外的任何人員(本案中即警方及海關)行使任何司法權力均會削弱該公司向法院提起訴訟的權利,而且受影響人士應享有公平審訊的權利,但此論點不獲接納。上訴庭認為本案並無觸及向法院提起訴訟的權利,因為該公司及受影響人士仍可提出司法覆核及對銀行提出民事訴訟。


要點

本案確認「不同意處理書」的制度符合《基本法》,並展示出法院不願意干預警方作出的「不同意處理」的決定。正如裁決顯示,法院同意,對於複雜的案件,警方需要調查多久便調查多久。本案亦重申,任何人如欲質疑「不同意處理書」制度的手段與目的不相稱或認為可選擇其他侵犯程度較低的措施,將需要達到很高的門檻。任何公司或人士的資產一旦被發出「不同意處理書」及「凍結」在銀行帳戶,將非常難以「解凍」帳戶,並需耗費大量時間和高昂的法律費用。這類事件發生後,銀行也很可能選擇與有關公司或個人終止關係並結束帳戶。因此,更好的應對方法為,企業檢討及改善其反洗黑錢制度,更妥善地進行客戶盡職審查及監察交易。


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伍兆榮
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