简介

在Interush Ltd v Commissioner of Police [2019] HKCA 70一案中，上诉人认为香港法例第455章《有组织及严重罪行条例》（「该条例」）第25及25A条关于两项洗黑钱罪行的条文（即所谓「不同意处理书」及「非正式冻结资产」）侵犯了《基本法》及《香港人权法案》所保障的财产权及向法院提起诉讼的权利。

案情

2013年11月1日，警务处商业罪案调查科、恒生银行、东亚银行注意到报章报导有公司推广怀疑层压式计划。因此，东亚银行于2013年11月1日冻结涉案公司（「该公司」）的帐户，而恒生银行于2013年11月4日向联合财富情报组提交「可疑交易报告」。在商业罪案调查科调查涉嫌层压式计划期间，联合财富情报组于2013年11月6日向恒生银行发出「不同意处理书」，范围包括Interush Ltd及Interush (Singapore) Pte Limited（统称「该公司」）的帐户。恒生银行在收到「不同意处理书」不久便冻结了Interush Ltd的帐户，直至该公司在恒生银行及美国银行的帐户于2015年4月9日被颁布限制令。

因此，该公司提出司法复核，质疑该条例第25及25A条是否合宪，理由是该公司根据《基本法》第6条及／或105条享有的财产权，以及根据《基本法》第35条及《香港人权法案》第10条享有向法院提起诉讼的权利，因以下原因受到侵犯：

1. 获授权人员无需在任何时限内决定是否根据该条例第25A(2)(a) 条给予同意；

2. 「不同意处理」的决定不设任何时限；及／或

3. 政府并无补偿申请人因「不同意处理书」而被扣留财产所引致的损失。

该公司又认为，即使该条例第25及25A条被裁定为合宪，但警方拒绝给予同意的决定仍属违法。

相关法例

该条例第25条订明，「除（该条例）第25A条另有规定外，如有人知道或有合理理由相信任何财产全部或部分、直接或间接代表任何人从可公诉罪行的得益而仍处理该财产，即属犯罪」，即一般称为「洗黑钱」的罪行。

而该条例第25A条订明，任何人如未能披露关于其知道或相信是代表罪行得益的财产的可疑交易，除非获授权人已同意容许该人继续处理该等得益，否则即属犯罪，即「不同意处理书」制度及一般称为「知情不报」的罪行。

原讼庭的裁决

简言之，原讼庭裁定该条例第25A(2)(a) 条的「不同意处理书」制度并无侵犯该公司的财产权，亦无否定该公司向法院提起诉讼的权利，原因如下：

财产权

1. 该条例第25A(2)(a) 条的作用并非暂停银行帐户或冻结可疑财产，它只是为在可疑交易披露后再处理财产的人提供抗辩理由，而非用来绕过申请限制令的程序，因此并不触及《基本法》第6及第105条所保障的财产权。

「不同意处理书」的时限

2. 尽管该条例第25A(2) 条没有设定时限，而警方理论上可以无限期延长「不同意处理书」，但警队已有足够的内部指引，确保「不同意处理书」设有合理的时限。

3. 银行等金融机构可主动暂停可疑银行帐户。「不同意处理书」往往只是在银行披露可疑活动之后才发出，故并非银行决定冻结帐户的先决条件。金融机构在发现及披露可疑帐户之后是否继续执行客户的指示，最终仍由金融机构决定。

向法院提起诉讼的权利

4. 「不同意处理书」制度可被司法复核，该条例或其他法例并无排除此制度受到司法监管。况且，该条例第26(2)(b) 条赋权法院批准证人公开该项披露或披露者的身分，从而令受影响的一方能够盘问该人。因此，该制度并无否定申请人向法院提起诉讼的权利。

5. 此外／另一方面，财产拥有人也可控告扣留可疑财产的金融机构阻止其使用该财产。

补偿

6. 只要符合以下条件，财产持有人亦可根据该条例第29条向政府申请补偿：

1. 1. 已就该财产作出披露；
      
      
   2. 已由于该项披露及为了作出调查而就该财产作出任何行为；
      
      
   3. 财产持有人没有被起诉；
      
      
   4. 任何参与调查或检控的人曾犯严重错失；及
      
      
   5. 财产持有人因任何遵照限制令所作出的行动而蒙受了损失。

警方拒绝同意

7. 「不同意处理书」及警方其后延长「不同意处理」的决定，并非完全不合理（Wednesbury unreasonable），反而是有合理的理据，原因是：第一，警方有合理理由怀疑该公司帐户内的资金是犯罪得益并涉及层压式计划；第二，本案因涉及的层压式计划规模庞大，而且该公司采取不合作态度，故甚为繁复。

原讼庭亦裁定，该条例第25A(2) 条并无违宪，因为该条例第25(1) 条并无赋权任何人干预、充公或剥夺他人的任何财产。因此，就该条例第25(1) 条而言，并不触及《基本法》第6及第105条。该公司在原讼庭尝试挑战该条例第25A(2) 及第25A条不果，于是向上诉庭上诉。

上诉庭审理的争论点

上诉庭需审理的争论点如下：

1. 本案是否触及《基本法》第6及第105条保障财产的宪法权利；

2. 「不同意处理书」的制度是否「依法订定」；

3. 侵犯财产权的行为是否符合相称性的验证准则；

4. 警方及海关的行为是否违宪，或利用「不同意处理书」制度绕过依照该条例第15条申请限制令的程序保障，从而不公平、不合理地对待该公司（「具体案情质疑」）；及

5. 本案是否触及《基本法》第35条保障的向法院提起诉讼的权利。

上诉庭的裁决

(1) 是否触及宪法保障的财产权

上诉庭裁定，该条例第25条及／或第25A条并无触及宪法保障的财产权。上诉庭认同原讼庭的观点，认为该条例第25条仅订立了一项罪行，禁止处理明知或相信为罪行得益的财产。

至于该条例第25A条，上诉庭则裁定触及了财产权。法庭参考一宗根西（Guernsey）的案例后，裁定冻结银行帐户的权力是来自限制令而非「不同意处理书」或该制度。然而，「不同意处理书」确实影响了该公司动用其银行帐户款项的权力，从而影响该公司财产的经济价值。

(2) 该制度是否法例订明

该公司认为，在判断侵犯财产权的行为是否获合理理由支持前，法庭应首先审视「不同意处理书」制度是否「依法订定」并且可供查阅及有确切的定义。但此论点被上诉庭驳回，因为该公司在原讼时并无提出。假如该公司当时提出此论点，警方及海关（负有证明侵犯受保障权利获合理理由支持的举证责任）便有权援引进一步证据予以反驳。

然而，上诉庭认为该条例第25及25A条的确不可供查阅及不够确切，未能令公众规范及预见其行为将带来甚么后果，原因是：第一，上述条文并无说明当局可在甚么情况下、根据甚么准则拒绝给予同意及拒绝多久；第二，警方内部的《警务处程序手册》含糊不清及不公开予公众查阅。

(3) 合理理由；相称验证准则

上诉庭跟随及采用了四个步骤的相称性的验证准则及Hysan Development Co Ltd v Town Planning Board (2016) 19 HKCFAR 372一案中订立的两项标准：

1. 侵犯权利的措施是否为了达致正当目的；

2. 如是，该措施与促进该目的是否有理性的关连；

3. 该措施是否「不超过为达致该目的所需」（如果决策者具备较佳条件来判断该措施的社会目的的正当性，则应以「明显无合理理由」为标准）；及

4. 如是，在宪法保障的个人权利与侵犯该等权利所带来的社会利益之间，是否已达致合理平衡，特别是，追求该社会利益会否导致对该人造成不可接受的沉重负担。

在本案中，上诉庭裁定，第一，该条例第25及25A条与阻吓犯罪活动（透过限制存取犯罪收益）此正当目的有着理性的关连。

第二，《警务处程序手册》并未含糊得违反相称验证准则。虽然该公司认为「不同意处理书」制度欠缺时限及指引，但上诉庭不接纳此论点，并同意警方及海关的观点，理由如下：

1. 所有行使公权力的人员均须承担合理行事的隐含责任；

2. 根据《警务处程序手册》而作出决定的过程，必须符合《释义及通则条例》第70条，即「凡无订明或限制在某特定时间内办理的事情，不得作不合理的延搁，并须每遇适当情况时办理」；

3. 警方调查所需的时间及所用的方法，必然取决于案件复杂程度以及受查人士如何回应警方的查问；

4. 法例赋予公职人员酌情权力所需的准确程度，必须视乎有关法例的标的事项而定（同时需避免法例过于僵化）；

5. 根据确立已久的典据，当法例规定公共机构承担采取某些步骤的责任时，一般不会订明时限，而是采用既有的普通法原则来控制延误，包括但不限于关于采用「完全不合理测试」（Wednesbury test），而非加入时限。

第三，虽然该公司认为「不同意处理书」制度无限期冻结帐户可能严重损害个人及业务利益，令基本权利受影响以及手段与目的不相称，而且当局可选择其他侵犯程度较低的方法，但此论点亦被上诉庭驳回：

1. 「不同意处理书」是在案件前期发出的，但限制令是在案件后期才可根据该条例第14及15条发出的；后期发出限制令并不能证明前期发出的「不同意处理书」是不相称的手段，因为这两种不同的措施不能直接作比较：

2. 该公司认为，第一，「不同意处理书」影响受查人士的财政资源；第二，受查人士难以就警方怀疑的事项获得充分资料，以成功进行司法复核；第三，受影响人士成功对银行提出民事申索的机会不大，因为银行享有隐含权利，可在可疑情况下拒绝执行付款指示；第四，该条例第29条所指的补偿仅适用于发出限制令的情况，但在资产被非正式冻结的情况下并无获得补偿的权利。但上述四项论据并未达到本司法复核案所须的「明显无合理理由」门槛。

3. 该公司指出，加拿大、澳洲及新西兰均有其他侵犯程度较低的方法而同时亦可达致正当目的，但法院并不接纳。法院认为只引述该等方法而不了解该等司法管辖区的整体法律制度面貌，对案件并无帮助。

(4) 具体案情质疑

上诉庭引用Engineers’and Managers’Association v Advisory Conciliation and Arbitration Service [1980] 1 WLR 302一案，指出问题的关键是决策者的延误是否表示其放弃跟进「不同意处理书」的法定职能。就此而言，上诉庭裁定，由于案中没有关于不真诚的指称，而且本案涉及跨境元素，故进一步令案情更为复杂，警方及海关的行为并不违宪，亦无不公平或不合理地对待该公司。

(5) 向法院提起诉讼的权利

该公司认为，由法院以外的任何人员（本案中即警方及海关）行使任何司法权力均会削弱该公司向法院提起诉讼的权利，而且受影响人士应享有公平审讯的权利，但此论点不获接纳。上诉庭认为本案并无触及向法院提起诉讼的权利，因为该公司及受影响人士仍可提出司法复核及对银行提出民事诉讼。

要点

本案确认「不同意处理书」的制度符合《基本法》，并展示出法院不愿意干预警方作出的「不同意处理」的决定。正如裁决显示，法院同意，对于复杂的案件，警方需要调查多久便调查多久。本案亦重申，任何人如欲质疑「不同意处理书」制度的手段与目的不相称或认为可选择其他侵犯程度较低的措施，将需要达到很高的门槛。任何公司或人士的资产一旦被发出「不同意处理书」及「冻结」在银行帐户，将非常难以「解冻」帐户，并需耗费大量时间和高昂的法律费用。这类事件发生后，银行也很可能选择与有关公司或个人终止关系并结束帐户。因此，更好的应对方法为，企业检讨及改善其反洗黑钱制度，以更妥善地进行客户尽职审查及监察交易。