簡介

為更妥善監管公眾集體投資計劃，證券及期貨事務監察委員會（「證監會」）於2019年9月27日就證監會認可集體投資計劃的存管人設立監管制度的建議發出了諮詢文件（「諮詢文件」）。根據建議的監管制度，證監會有權對受託人及保管人採取紀律行動或其他執法行動（「建議監管制度」）。諮詢文件是證監會為鞏固香港作為提供全方位服務的國際資產管理中心的地位以及加強規管公眾基金的策略的一部分。

集體投資計劃

根據香港法例第571章《證券及期貨條例》（「該條例」）附表1，「集體投資計劃」的定義為具有集體性質的投資產品。投資者熟悉的常見集體投資計劃包括互惠基金、單位信託、強制性公積金計劃及房地產投資信託。集體投資計劃通常包括以下四項元素：

• 必須涉及就財產而作出的安排（「財產」在該條例下的定義廣泛，包括在香港或在其他地方的金錢、貨物、據法權產和房地產）；
• 參與者對所涉財產的管理並無日常控制，即使他們有權就該等財產的管理獲諮詢或有權就該等財產的管理發出指示亦然；
• 該等財產整體上是由營辦該安排的人或代該人管理的，及／或參與者的供款和用以付款給他們的利潤或收益是匯集的；及
• 有關安排的目的是使參與者能夠分享或收取從取得或管理財產而產生的利潤、收益或其他回報。

該條例賦權財政司司長透過在憲報刊登公告，訂明某些產品應該或不應被視為集體投資計劃。現行監管制度下，在香港向零售投資者發售的集體投資計劃根據該條例第104條及證監會的相關產品守則獲認可及受規管。該等產品守則包括《單位信託及互惠基金守則》（《單位信託守則》）、《房地產投資信託基金守則》、《集資退休基金守則》及《開放式基金型公司守則》（統稱「產品守則」）。產品守則通常會訂明計劃經營者資格及投資限制等架構規定，例如要求發售文件載有產品的所有主要特點及風險，讓投資者作出有根據的決定。產品守則亦列明了各有關集體投資計劃的持續披露規定。

由於集體投資計劃的本質是要求投資者作出全權投資於證券及期貨組合的授權，因此必須設有投資者保障措施，以確保集體投資計劃的經營者（例如基金經理）符合相關產品守則訂明的資格，方可經營集體投資計劃。

該條例第103條訂明，經營者如未經證監會許可而發售或銷售集體投資計劃，或發出載有邀請公眾取得集體投資計劃的權益或參與集體投資計劃的廣告、邀請或文件，即屬犯罪。

集體投資計劃受託人及保管人的主要活動，就是保管集體投資計劃內的資產。除此以外，某些受託人及保管人也負責其他職能，例如獨立監察及監督集體投資計劃的資產及其他行政工作。

設立建議監管制度的原因

香港目前並無任何公眾基金受託人及保管人發牌制度，由於欠缺特定的直接監管途徑，證監會對於這類受託人及保管人並無監管權力，而強制性公積金計劃管理局、香港金融管理局（「金管局」）及保險業監管局等公營部門只對某些受託人和保管人具有有限或間接的監管權力。

因此，與英國和新加坡等主要海外市場相比，香港對提供公眾基金受託、保管或存管服務的機構欠缺直接監管。證監會認為，對這些服務機構作出有效規管以保障公眾基金的零售投資者是極為重要的。故此，為緊貼國際常規，證監會建議在該條例附表5下增設一類新的受規管活動：「第13類受規管活動──以證監會認可集體投資計劃的存管人（即受託人／保管人）的身分行事」（「第13類受規管活動」）。

第13類受規管活動的建議範圍

在建議監管制度下，第13類受規管活動下的持牌或註冊中介人稱為「存管人」，包括「頂層」受託人及保管人，即在保管安排過程中位處頂層的實體。就以單位信託形式構建的有關集體投資計劃而言，此實體將會是受託人。就以任何其他形式構建的有關集體投資計劃（例如根據該條例認可的開放式基金型公司或互惠基金公司）而言，此實體將會是根據其與該集體投資計劃之間訂立的書面協議獲委任以履行保管人職能的人士。存管人的代名人、代理人及獲其轉授職能者（例如次保管人或獲「頂層」受託人委任的全球保管人）將不屬於第13類受規管活動的建議範圍之內。

建議監管制度所涵蓋的集體投資計劃，將會是獲證監會根據該條例第104條認可的計劃或基金，包括根據該條例獲認可的單位信託、互惠基金公司、房地產投資信託基金、集資退休基金，以及根據該條例獲註冊及認可並須遵守產品守則的開放式基金型公司。

鑑於強積金核准受託人已受到積金局的規管及監督，證監會建議，如受託人的服務僅涉及向強積金計劃、僱主及僱員或專業投資者（而非零售投資者）提供的強積金產品，則無須根據第13類受規管活動持牌或註冊。

建議監管框架

發牌規定

任何經營第13類受規管活動（即以存管人身分行事）的業務的法團均須獲證監會發牌或註冊。這項規定亦適用於就中介人的「以存管人身分行事」業務履行任何受規管職能的個人，他們須為隸屬該中介人的持牌代表或有關人士。若職員在與存管人履行產品守則所列明的規管責任直接有關的業務職能中，執行不止於文書工作的職務，上述申領牌照或註冊的規定亦適用。執行操作工作的文員一般無須根據建議監管制度領取牌照或註冊。

儘管「頂層」受託人及保管人可將其職能轉授予第三方，但從事第13類受規管活動的存管人就該等職能負有的責任，仍須由該存管人承擔。「頂層」受託人有責任以合理的謹慎、技能和勤勉盡責的態度，揀選及監察獲其轉授職能者。

申請牌照或註冊以進行某類受規管活動的人士，必須使證監會信納其為獲得發牌或註冊的適當人選。同樣地，註冊機構應確保將獲委聘的有關個人是適當人選。現有的發牌準則將同等地適用於尋求就第13類受規管活動獲證監會發牌或註冊的公司及個人。諮詢文件言明，《勝任能力的指引》將予修訂，以列明適用於第13類受規管活動的認可行業資格及有關本地監管架構的考試。

財政資源規定

根據香港法例第571N章《證券及期貨（財政資源）規則》，證監會建議，持牌從事第13類受規管活動的法團必須維持足夠的財政資源如下：

• 繳足股本最低數額為10,000,000港元，與產品守則下的現行規定相若；及
• 所須的速動資金最低數額為3,000,000港元。

專業彌償保險規定

證監會亦建議施加一項非法定規定，要求從事第13類受規管活動的存管人須投購一份專業彌償保單，而所提供的保險保障範圍應足夠應付就因其在經營第13類受規管活動的業務時失職而遭提出的法律責任申索。

操守及內部監控規定

從事第13類受規管活動的存管人及個人，須遵守適用的法例及監管規定，包括《證券及期貨條例》以及證監會發出的指引，例如《證券及期貨事務監察委員會持牌人或註冊人操守準則》（《操守準則》）和《適用於證券及期貨事務監察委員會持牌人或註冊人的管理、監督及內部監控指引》。

從事第13類受規管活動的存管人須遵守產品守則的現有規定，而該等規定在需要時將因應各類產品的特定性質作出修改，以反映新增設的第13類受規管活動。例如，根據《單位信託守則》，由於存管人將會受到證監會的持續監督（如屬註冊機構，則受到金管局監督），因此證監會建議刪除須向證監會呈交年度內部監控報告的現行規定。但應注意，任何附屬法例的相應修訂將須經過進一步的公眾諮詢和立法程序，方可作實。

此外，證監會建議在《操守準則》中增設新的附表11，就存管人應制定的內部監控措施提供指引。從事第13類受規管活動的存管人的高級管理層有責任運用專業判斷，根據建議的附表11落實內部監控制度。

存管人現有職員的過渡安排

由於證監會認可集體投資計劃的存管人長久以來於香港經營並由經驗豐富的職員管理，證監會建議採用「豁免」方式來將這些存管人的現有職員納入建議監管制度內。他們將會按照學歷、相關行業經驗及管理經驗受到評核，並須在取得發牌或註冊核准後12個月內，完成一個由某持續專業培訓機構舉辦與第13類受規管活動的法律和監管框架有關且不少於五小時的課程，而無須通過有關本地監管架構的考試。

總結

集體投資計劃的存管人受託保管集體投資計劃的資產，責任重大，因此預期建議監管制度將會提供全面的規管制度，監管在香港提供受託人及保管人服務的中介人，從而充分地保護集體投資計劃的資產，及有效地保障零售投資者的權益。以上公眾諮詢將於2019年12月31日結束。

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